中国改革顶层设计与改革的天花板
发布时间:2015年5月19日 来源:本站原创 字体:大 中 小
世所公认的中国改革的特点,即所谓“渐进性”。改革只能是先易后难,顺序推进。现在的问题是,由于前期的改革把容易改的都改掉了,剩下的都是一些难啃的“硬骨头”.用学术的语言说,几乎人人得利、无人受损的“帕累托改进”的改革阶段已经过去,现在进入有人得利有人受损的阶段,恰恰在这时候,“文革”时期受益而在改革中受损的,上世纪90年代中期之后在改革中受损的,以及在新时期改革中利益受损的,这几方面的人包括“极左”思潮群体、底层工人、农民和部分处境艰难的白领、大学毕业生,成为对改革产生最大不满的人群。
顶层设计难题待解
对于未来的改革如何走,各派人士都有一些迷茫,有些争执。在这个时候,“顶层设计”这个工程学术语近两年来屡屡被官方及学者提及。2010年中共十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中第一次使用该词,当时的表述是“重视改革顶层设计和总体规划”。
何谓“顶层设计”?中国经济体制改革名誉会长高尚全表示,就整个国家的改革而言,顶层就是最高层,就是全党全国这一层。重视“顶层设计”,就是要求加强对改革的统筹力度,就是要求我们把已经进行或将要进行的改革、创新,与社会主义市场经济、社会主义民主政治、中国特色社会主义文化建设、社会建设等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接,就是要求我们把改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。简言之,就是要求全面设计,统筹规划。
中国多年改革进展缓慢所导致的结果是在改革中崛起“既得利益者”,这个群体虽然人数不多,但由于他们掌控着实际的社会控制权力,因而能量非常大,他们能把有利于社会大众的改革举措消解,或者变通执行,或者直接将本部门、本行业、本阶层的利益打包,以改革的名义,让全社会埋单。应该说,这个既得利益群体才是中国改革的最大反对力量。而一些忧心中国发展而又有一定理想色彩的人士,他们有些虽然在体制内也掌握一定权力,但多半是政策建议权,与强 大的反对力量相比,几乎是“蚍蜉撼树”。
正因为如此,谁来进行顶层设计成为顶层设计这个思路中面临的最大问题,某种程度上,由谁来“设计”改革决定着改革对谁有利。很多学者提出要成立专门的机构。高尚全认为,成立由中央直接领导的中央改革领导协调机构,有利于从全局上把握改革的进程。中国社科院学部委员、经济研究所研究员张卓元也认为,由于这几年改革进展缓慢,既得利益逐渐固化,要突破既得利益群体设置的种种障碍,已越来越困难。所以,如果没有党中央、国务院坚强有力地推动,只靠某些部门如国家发改委、国资委推动,估计很难取得实质性进展。清华大学社会系教授孙立平提出,“顶层设计最基本的前提,是要有民众的参与以及对权力的制衡,不然的话,谁能够保证顶层设计不会被特殊利益集团左右?”
改革动力的丧失也是一个难题。上世纪90年代中期前的改革之所以能够比较顺利推进,是因为当时广大民众怀抱着改善自身命运的期待,能够积极投身于改革,改革的动力非常强。但90年代中期之后,由于出台的一系列改革举措是从不损害或者有利于既得利益群体出发,民众对改革的热情渐失,乃终至消失殆尽。如今要重新凝聚民众的改革动力,既得利益者必须部分放弃已到手的利益,以某些利益集团之短视,恐怕很难。最后一个难题,是如何处理政治改革的顶层设计问题。既是从顶层来设计,那么,它就不仅涉及经济改革,还涉及社会、政治和文化领域的改革设计。无论总结中国改革的经验教训还是当下改革所面临的掣肘,关键的问题还是政治体制的改革。
顶层设计需均衡利益
除了顶层设计由谁来执行这一难题外,顶层设计如何设计,以及设计的内容是什么,也决定着其成败。中国经济体制改革研究会副会长迟福林认为,“现在改革中最大的问题是利益失衡,部门利益、行业利益、地方利益问题很突出。面对利益失衡突出的情况下,要求改革的协调机构一定要超脱部门利益。”
2011年,在广东乌坎村,一群为捍卫土地权益的农民,激烈抗争,此事件从2叭1年9月发生,到12月激化,再到今年1月以一种较为开明的方式得到解决,受到舆论普遍的肯定,被称作为国内解决群体性事件的“乌坎模式”。最终,农民的诉求赢得广东省委认可,推动中国维稳模式转型。孙立平教授表示,“乌坎事件的真正意义是在于,将矛盾回归到利益的基调上,通过博弈和妥协所体现出来的解决问题的程式和原则。在全国社会矛盾不断增加的背景下,这种程式和原则,是具有普遍性启示意义的。”
“三十年前搞改革,主要是摆脱意识形态的束缚,现在搞改革则要打破既有利益格局的制约。”中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋的一句讲话,引起极大反响。确确实实,把有关改革的争议描绘成利益之争,而不是“思想之争”、“主义之争”、“方向之争”、“路线之争”,很庸俗,很不高迈,很不雅致,很不“你错我对”,但却是很现实。人们越来越认识到,一切重大的改革举措,都不是在话语的竞争中、而是在利益的博弈中完成的。即使是过去曾激起浓重的意识形态硝烟的改革,其背后的实质也无非是利益博弈。
利益的矛盾和冲突应当说是我们社会当中的一种惯常现象。利益的问题更多的时候不是一个有无的问题,而是一个多少的问题。相对来说利益的问题是能谈的,能够讨价还价的,是可以用讨价还价、协商、合议这样的方式来解决的。当前,不同的群体在争取自己的利益方面出现了不平衡,有的群体有能力为自己争取利益,有的则没有能力为自己争取利益。在这种情况下,改革就是要建立在市场经济条件下有效的利益均衡机制,改革要解决的是秩序的问题,我们要追求 的不是一时的太平,而是长治久安,是经济和社会生活的有序化,这也是顶层设计的重要内容。
中国改革的路径依赖
很多人认为,大凡改革都不是设计的结果,而是博弈的产物。1215年,在英国,国王约翰与贵族们之问的博弈,诞生《大宪章》,开创了人类社会运用法律约束最高统治者之先河。1912年,在中国,清政府与革命党人之间的博弈,诞生《清帝逊位诏书》,结束数千年来的帝制,成立亚洲第一个共和国。1978年,在安徽小岗村,十八位为饥饿所逼的农民,以“托孤”的方式,以命相搏,立下生死状,在土地承包责任书上按下了红手印,开启了中国农村改革之路。
正因为如此,顶层设计能否最终推动中国实现一场完全的改革也受到很多人的质疑。少数人决定的改革,除非改革者大公无私,否则,很难杜绝其中因滥用权力而滋生的腐败。即便主观上没有腐败的想法,也难以保证改革不会倒向自己的偏好。国家发展改革委宏观院副院长马晓河表示,这种制度设计的突破口在于要从“两公“开始,即从公共权力、公共资源配置权利开始改革。公共资源和公共权利是社会的,怎么分配,怎么做,都需要顶层设计。在发达国家,公共权利由社会决定并服务人民,公共资源分配互相制约。一笔用于公共服务的预算,决策权、执行权和监督权是分开的,三种权利互相制约。
世界上从来没有最优的政体,各国政治结构的选择,都是博弈和妥协的产物。历史证明,社会变革不能寄希望于某个人或某个集团,而在于社会本身,在于构成社会的每一位公民。尤其,在一个被既得利益集团主导的社会里,寄希望于既得利益者,期望他们刮骨疗伤,放弃其已取得的利益,这几乎不可能,甚至有些让人绝望。在这样的时候,能依靠的只有公民自己,当越来越多的公民,运用道义和法律力量,在制度框架内,与权力博弈,为权力划定边界,社会进步的可 能性就越大。
有人提议,与其在缺乏基本共识和足够动力的条件下,强行推行所谓的“顶层设计”,不如把改革所面临的问题,要实现的目标和任务等让全社会公开辩论,在辩论中明辨是非。因为这样的改革,一旦达成共识,推行起来就非常顺利。同时,对利益集团也是一种极大的约束。
《周易》有云:“天行健,君子以自强不息。”今天的这个国家,呈现出了一幅极具挑战性的政治、经济与社会图景。这样的形势,也是在倒逼各类制度的继续进步,以及改革的继续深化。论及改革,过去讲“摸着石头过河”,现在讲“顶层设计”,不管是哪一种路径,可以肯定,改革不可能一劳永逸,也不可能一帆风顺。但只要方向正确、目标清晰,就不怕犯错误,试错的过程应当也是改革路途中的独特风景。